Clean Air Everywhere – een Curaçaose ‘Urgenda’

15/06/2021

In deze zaak staat de luchtkwaliteit in de omgeving (beneden­winds) van de Isla-raffinaderij op Curaçao centraal. Deze in 1918 gebouwde raffinaderij was in eigendom van Shell totdat de raffinaderij in 1985 voor één Antilliaanse gulden werd verkocht aan het eilandgebied Curaçao (het “Land”). Via overheidsvennootschap Refineria di Korsou N.V. heeft het Land de Isla-raffinaderij vervolgens aan het Venezolaanse staatsbedrijf Petróleos de Venezuela S.A. verhuurd, en deze heeft de raffinaderij meer dan drie decennia lang geëxploiteerd, tot de afloop van de huur in 2019.

Gedurende de procedure heeft de Isla-raffinaderij grotendeels stilgelegen -vanwege internationale handelssancties tegen Venezuela- maar vonden er wel gesprekken plaats met mogelijke opvolgend exploitantanten. Omwonenden en Foundation Clean Air Everywhere beklaagden zich in deze zaak met succes over het gebrek aan algemeen geldende Curaçaose normen voor de aanwezigheid in de lucht van zwavelstofdioxide (SO₂) en fijnstof (PM₁₀).

De uitspraak van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie (het “Hof”) van 1 juni 2021 zal de reeds ingezette route naar strengere milieunormen op Curaçao bestendigen⁽¹⁾. Het Hof is met name kritisch op (het gebrek aan inzage in) de door het Land gemaakte belangenafweging en oordeelt dat het Land in het verleden geen oog heeft gehad voor het belang van een schone lucht. Ook heeft het Land volgens het Hof verzuimd om gewicht toe te kennen aan de economische nadelen van luchtverontreiniging  en het toelaten van belastende activiteiten, zoals op het gebied van het toerisme en medische kosten. Het Hof merkt op dat internationaal wordt gestreefd naar een schonere leefomgeving waarbij de focus meer en meer op schone en duurzame energie komt te liggen. Het Land had daarom meer oog moeten hebben voor de nadelen voor het milieu.

Het Hof bevestigt het vonnis van het Gerecht in eerste aanleg van Curaçao (het “Gerecht”) uit augustus 2019 volledig. Daarin werd het Land op grond van art. 8 EVRM⁽²⁾ veroordeeld om maatregelen te treffen ter bescherming van het milieu en de woonomgeving van omwonenden.⁽³⁾  In die uitspraak was voor recht verklaard dat het Land onrechtmatig heeft gehandeld door (i) geen normen voor luchtverontreiniging vast te stellen; (ii) geen doeltreffende maatregelen te nemen ter bescherming van het privéleven en de leefomgeving van omwonenden; en (iii) de omwonenden onvoldoende te informeren over luchtverontreiniging.⁽⁴⁾

Daarnaast werd het Land in 2019 veroordeeld om ervoor zorg te dragen dat vanaf 1 september 2020 geen overschrijding (meer) zal plaatsvinden van de luchtkwaliteitsnormen voor zwaveldioxide en fijnstof zoals vastgelegd in de World Health Organization air quality guidelines.⁽⁵⁾  Wel werd uitdrukkelijk de mogelijkheid opengehouden dat het Land in plaats van de WHO normen alternatieve (lees: minder strenge) regelgeving zou introduceren. Onder verwijzing naar het Urgenda arrest van de Hoge Raad van 20 december 2019, acht het Hof de veroordeling uit 2019 daarom toelaatbaar en niet in strijd met de trias politica.⁽⁶⁾

Van deze mogelijkheid heeft de Minister van Gezondheid, Milieu en Natuur van Curaçao (de “ Minister”) op 10 augustus 2020 gebruik willen maken door een ministeriële regeling met algemene werking te introduceren waarin grenswaarden voor zwaveldioxide en fijnstof zijn opgenomen (de “Ministeriële Regeling”).⁽⁷⁾ Volgens deze regeling dient de Minister maatregelen te nemen, indien de gemeten concentraties de daarin opgenomen (dreigen te) overschrijden. Deze grenswaarden zijn bedoeld om te dienen als maatstaf voor het verlenen van vergunningen aan een eventuele nieuwe exploitant van de Isla-raffinaderij.⁽⁸⁾

De Ministeriële Regeling voorziet in een overgangsperiode tot 2025 waarin hogere grenswaarden van toepassing zijn. Vanaf 2025 zullen de grenswaarden van toepassing zijn die bij de huidige Europese normen aansluiten en uiteindelijk – vanaf 2035 –  worden volgens de regeling de grenswaarden in de huidige WHO air quality guidelines zijn opgenomen in Curaçao van kracht worden.⁽¹⁾ In lijn daarmee heeft een beoogde opvolgende exploitant van de raffinaderij aangeven dat zij zich inzet “voor een geleidelijke verbetering van de milieuomstandigheden totdat aan de beste internationale normen wordt voldaan”.⁽⁹⁾

De inhoud van de Ministeriële Regeling vormde niet het onderwerp van deze procedure. Het Hof gaat in deze uitspraak daarom niet in op de inhoud van de Ministeriële Regeling en laat in het midden of de Ministeriële Regeling een volwaardig normenkader vormt of slechts “een voorzet” daarvoor is.

Het Hof merkt echter wel op dat de vraag kan worden gesteld of de Ministeriële Regeling van een voldoende wettelijke basis is voorzien om te kwalificeren als deugdelijke regeling in de zin van art. 8 EVRM. De Ministeriële Regeling kan immers betrekkelijk eenvoudig worden ingetrokken door een opvolgend Minister, zonder dat de wetgever daarbij aan te pas zal komen. Om het Land te stimuleren dit niet te doen, bevestigt het Hof de veroordeling van het Land om ervoor zorg te dragen dat de grenswaarden de WHO-normen of alternatieve gestelde normen niet zal overschrijden. Dit ondanks het feit dat de Isla-raffinaderij sinds 2017 voor minder uitstoot verantwoordelijk was, vanwege het komen stilliggen van de productie. Het Hof gaat echter niet zo ver om aan deze veroordeling dwangsommen te verbinden.

Inmiddels heeft de Europese Commissie aangekondigd van plan te zijn de luchtkwaliteitsnormen in de Europese Unie te wijzigen, zodat deze meer in lijn met de WHO-richtlijnen te laten aansluiten.⁽¹⁰⁾ Ook is het niet ondenkbaar dat de WHO-richtlijnen in de periode tussen 2021 en 2035 zullen worden aangescherpt. Het is de vraag hoe de Curaçaose wetgever met eventuele toekomstige veranderingen in internationaal aanvaarde normen zal omgaan.

Voetnoten

1. Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en Bonaire, Sint Eustatius en Saba, 1 juni 2021, CUR201601517 en CUR2019H00353.
2. Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, Rome, 4 november 1950. Dit verdrag is tevens van toepassing in het Curaçaose recht.
3. Gerecht in eerste aanleg Curaçao, 26 augustus 2019, ECLI:NL:OGEAC:2019:172.
4. Gerecht in eerste aanleg Curaçao, 26 augustus 2019, ECLI:NL:OGEAC:2019:172, r.o. 3.1.
5. WHO Air quality guidelines for particulate matter, ozone, nitrogen dioxide and sulfur dioxide, 2005, p. 19.
6. Hoge Raad 20 december 2019, ECLI:NL:HR:2019:2006. Zie ECLI:NL:HR:2019:2006, Hoge Raad, 19/00135 (rechtspraak.nl).
7. Regeling welstandcriteria voor luchtkwaliteit, 10 augustus 2020, P.B. 2020, no. 84.
8. In de considerans van de Ministeriele Regeling wordt opgemerkt dat ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Landsverordening openbare orde, een vergunning kan worden geweigerd, indien verlening van de vergunning strijdig is met het belang van de openbare orde, rust of veiligheid of met de welstand volgens bij ministeriële regeling met algemene werking, vast te stellen regels.
9. De Europese Commissie heeft aangekondigd in 2022 de Europese regelgeving over luchtkwaliteit aan te willen passen opdat deze regelgeving meer in lijn zal zijn met de door de WHO geadviseerde normen. Zie https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12677-Air-quality-revision-of-EU-rules_en (laatstelijk geraadpleegd 8 juni 2021).
10. De WHO air quality guidelines werden voor het eerst in 1987 geïntroduceerd en zijn tot nu toe twee maal gewijzigd (in 1997 en 2005). Initieel hadden deze richtlijnen enkel betrekking op Europa, maar sinds 2005 zijn de richtlijnen bedoeld voor gebruik door overheden in alle werelddelen.